创新监管方式  提高监管效能推动建设工程招投标工作健康发展


焦作市建设工程招标办公室

 

    近年来,我办坚持以科学发展观为指导,以建立公开、公平、公正、和谐的招投标市场为目标,认真贯彻执行《招标投标法》及相关法律法规和规章,全面履行监管职能,不断创新监管方式,完善市场运行机制,推动了建设工程招投标活动的健康发展。2003年以来,我办共监督招标项目662项,总预算价28.9亿元,总中标价26.3亿元。其中公开招标534项,占招标总数的80.7%;邀请招标128项,占招标总数的19.3%,为国家和社会节约建设资金2.6亿元,对优化我市投资环境,促进经济发展,构建和谐社会发挥了重要作用。《中国建设报》、《中华建筑报》、《河南电视台》、《中国监察》、《建筑市场与招标投标》等新闻媒体先后47次报道了我市建设工程招投标监管方面的做法和经验,我办连续6年被省、市建设行政主管部门评为招投标管理先进单位。

    一、注重体制创新,助推招投标市场和谐统一

    体制不顺,多头监管,始终困扰着建设工程招投标活动的健康发展。面对这一问题,我办借用外力,积极协调,力推体制创新,实现统一监管。

    (一)破解难题,变多家“争”管为相互“协”管。针对体制不顺的问题,是坐等上面给政策,还是积极想办法解决?直接反映了一个部门的进取心和责任心问题。为此,我办从2004年开始,多次向市政府、市纪委、市检察院反映改革招投标监管体制不顺的愿望。但由于涉及部门利益和历史遗留问题,遇到的困难比想象的要大。“不经历风雨怎能见彩虹”。2005年初,我办的努力得到了市纪委、市检察院两个职能部门的鼎力支持。4月19日,由市纪委监察局牵头,组织职务犯罪预防处、大项目办、招标办、政府采购办、高新区建设局负责人联合召开专题研讨会。经过一番讨论,大家最终形成了理性看法。一致认为,与其“争”着管不如协同管,宁给自己添麻烦,不让群众办事难,并达成以下共识:以谁负责监督,由谁负责告知,即:凡工业项目招标以大项目办为主监督,凡建设工程项目招标以招标办为主监督,凡政府投资项目招标以采购办为主监督。在这些招标项目中,凡涉及两家以上共同职责分工的,以一家监督为主,其余一家或两家协助。同时,还对投资性质界定、共同监督告知、评标专家使用、备案资料审核、项目跟踪管理、联席会议制度等“常规动作”进行了研究规范,形成了会议纪要,为顺利推行这一模式迈出了第一步。4月25日,《中国建设报》以“‘焦作模式’破解建筑市场监管难题”为题报道了我市的做法,并且还加了编辑点评:“为‘焦作模式’叫好”。

    (二)主动协调,变相互“协”管为分散“独”管。虽然由“争”管变为“协”管后,加大了监管力度,解决了多头监管,相互扯皮的现象,但却人为地增加了业主或招标代理机构的负担。如,三个部门都要求备案审核;两个“中心”(建设工程交易中心、政府采购中心)都争着提高交易进场率等。一时间矛盾丛生,怨声四起。为解决这一问题,我办再次借力市监察局。由市监察局出面召集大项目办、招标办、采购办共同商量对策。经过反复磋商,最终形成如下决议:凡100万元以上的建设工程招标,统一进入有形建筑市场公开交易,由市招标办负责监督,其中包括财政投资的重大(重点)工程建设项目;100万元以下的财政投资项目,统一进入政府采购中心公开采购,由政府采购办负责监督;除工业项目、代建项目外,发改委只对政府投资的重大(重点)项目的招投标情况进行监督检查。这一模式的推行,较好地解决了相互“协”管中遇到的突出矛盾和问题,减少了招投标成本,方便了招投标当事人,并将长期游离于市场监管之外的建设工程,基本纳入到了建设行政主管部门的监管范围,较之过去“三家协管”的模式更进了一步,为实现各部门按职责分工独立监管创造了条件。这使我们深深体会到:只要站在贯彻落实科学发展观,构建和谐社会的高度看待问题,就能打破部门之争,共谋为民之策,齐办利民之事。

    (三)积极配合,变分散“独”管为集中“共”管。实现各自独立监管,是目前情况下的一种理想愿境,但不是终级目标。建立招投标大市场,变分散的独立监管为集中监管,实现一个市场交易,一个平台监督,才是我市正在谋划的蓝图。为尽快达到这一目标,今年初,我办同市监察局联合起草了《焦作市建设工程招投标情况专项检查工作方案》,其重要目的就是通过专项检查,让我市“五大班子”的领导全面了解目前招投标监管现状,尤其是体制性障碍问题。为了加大力度,便于协调,由市监察局牵头,联合检察院、发改委、建委、财政局、审计局等部门成立了专项检查领导小组,并以市政府名义印发了专项检查工作方案。一场由各县(市)区及市直各有关部门统一行动、历时8个多月的专项检查“战役”正式打响。通过检查不仅基本摸清了我市建设工程招投标的基本情况,而且对体制障碍导致的多头监管、市场分割等问题也有了更深的了解,更加坚定了我们改变这一现状的决心和信心。思想认识统一后,一方面,由专项检查领导小组向市委、市政府、市人大、市政协、市纪委上报专项检查情况报告;另一方面,组织力量起草招投标统一平台建设方案。方案提出成立招投标监管委员会,主任、副主任分别由市长、市纪委书记和常务副市长担任,下设办公室,承担管委会的日常工作。方案明确凡市本级、五城区(含高新区)依法必须招标的项目及竞标交易事项统一纳入招投标监管范围,包括工程建设、政府采购、国有经营性土地使用权拍卖、挂牌出让及土地开发整理、公立医疗机构药品集中采购、国有及国有控股、参股企业产权交易和其他需要政府重点监管的公共权益与服务等竞标交易业务。方案还对管委会办公室的机构设置、人员职数、职责分工、办公场所、投资计划等提出了预案,并已经过市长办公会研究通过。目前,各项筹备工作正在紧锣密鼓地进行。

    二、推进机制创新,力促招投标市场规范运作

    建立和完善建设工程招投标监管机制,严格对招投标程序监督,加强评标专家管理和行业自律,是规范招投标市场秩序的内在要求。为此,我们采取了四点措施:

    (一)建立制约机制,严格环节控制。资格预审和评标定标是招投标程序中的关键环节,严格控制这两个环节,对于实现公平竞争至关重要。近年来,我办为防止业主在资格预审中设置障碍、排斥潜在投标人,建立了严格的资格预审制度。凡依法必须招标的项目,采用资格预审的,必须事先发布公告,并在招标文件中载明。当潜在投标人少于9家(含9家)时,不得采用资格预审。施工招标采用经评审的最低投标价法评标的,招标人不得以任何理由限制、拒绝资质条件符合要求的投标人参加投标。施工招标采用综合评估法评标的,当合格投标人过多时,可采用随机抽签或评分排名的方法,选择不少于规定数量的合格投标人投标。对在投标活动中采取串标、围标等不正当手段获取工程的投标人,一经查实取消其投标资格。2003年以来,我们对 5家投标单位利用资格预审搞不正当竞争的行为,进行了调查处理,其中有3家被取消投标资格,2家被清出我市建筑市场,维护了潜在投标人的合法权益。在评标标准和方法的制定上,我们根据招标项目大小分配技术标、商务标、综合标的权重。综合标严格控制招标人倾向性给分,适当压缩考察分值,重点突出商务标评审,加大技术标含量,兼顾投标人的业绩分,最大限度地减少人为因素。目前,我市对政府投资的招标项目一律实行工程量清单招标和全部由专家评委评标,在市政基础设施招标项目中推行无标底或合理低价评标。现行的合理低价、综合评估、工程量清单等评标标准和方法,受到了招投标当事人的普遍认同。为提高评标质量和效率,降低招投标成本,我们还联合交易中心和焦作联通分公司,研制开发了建设工程网上报名、投标、计算机辅助评标和监控系统,使我市招投标工作实现了信息资源化、投标电子化、评标程序化、网络安全化,整个招投标过程更严密、更科学、更透明。

    (二)建立评价机制,强化专家管理。实行专家评标的主要目的是提高评标质量,确保择优定标,维护招投标的严肃性、公正性和权威性。但由于专家数量不多、素质不高、专业不精、责任心不强,导致在评标定标这一核心环节上起不到应有的把关作用。为解决这一问题,近年来,我们不断加大对评标专家和评标活动的监管力度,收到了较好的效果。一是坚持业务培训。每两年对专家库成员进行一次专业知识和思想道德培训,目前,已累计培训评标专家930人次。招投标协会及时将与招标投标有关的新法规、新信息,通过简报形式传达给评标专家,帮助他们开阔视野,增长见识,提高水平。二是整合专家资源。针对县(市)评标专家数量少、素质低、易被利用的现状,去年,我们将6个县(市)的专家库进行整合,建立了全市统一的评标专家库,实现了专家资源共享,提高了县(市)招标项目的评标质量。 三是开展评价活动。为增强评标公正度,我们同市监察局执法室联合建立了专家评标公正度评价制度,即由执法室牵头、招标办和招投标协会组织,向抽查项目的招标人、招标代理机构、投标人和评标专家(专家之间为互评)发放评标公正度评价表。对评价表中反映评标不公正的评委,由执法室和招标办联合组织调查,查证属实的,视情节轻重,记入个人不良行为纪录并公示,或暂停参加评标6个月至2年,直至清出评标专家队伍。该制度实施以来,先后对17个工程项目进行了评标公正度评价,总体满意率达85%以上。四是实施严格管理。为防止投标人活动专家评委,我们把专家抽取时间与开标时间同步进行,有意避开双方碰面的机会;开发研制了投标软件,用电子标书取代传统的纸质标书,用科技手段隐匿投标企业名称、地址、法人等身份标识,使评标委员会成员只知评标,不知评谁的标,避免了关系标、人情标;对评标过程实施现场监督和异地音频、视频监控,有效地减少了人为因素对评标专家的干扰;对严重违规违纪的专家,严格执行清出规定,截止目前,已有12名评标专家被取消专家资格。

    (三)建立自律机制,规范代理行为。 招标代理机构作为业主的“代言人”,在代替业主行使职权时,往往会对业主俯首称臣,言听计从,利用其自身优势满足业主的不正当要求。为此,我们采取多种有效方法,不断加强对招标代理行为的管理和约束。一是抓培训,学习业务强素质。针对招标代理机构从业人员业务水平低、道德素质弱等问题,我办和河南理工大学、焦作大学的4名高级讲师,联合对全市8家招标代理机构的123名从业人员进行了3期培训,从相关法律法规、招标投标程序、评标标准和方法到合同示范文本、工程技术规范要求等,进行认真备课讲解,并经过严格考试,对117培训合格人员颁发了执业证书,为培育和发展招标代理市场奠定了人才基础。二是抓帮扶,固强补弱重规范。招标代理行为不规范,单靠培训教育不可能从根本上解决问题。为此,去年我们按照省厅的统一部署,大张旗鼓地开展了招标代理机构专项治理工作。在查出招标代理市场存在的10个方面32条问题的基础上,注重“固强补弱”,“抓先帮后”,把功夫下在提高招标代理机构自身建设和解决实际问题的能力上,通过组织他们分析案例、学法明理、现场出题、模拟演示,提高了从业人员的“实战”能力,达到了强者更强、弱者变强的目的。大家普遍反映,这种治理方法效果好、收益大。三是抓关键,综合评议破难题。2005年,我们建立和完善了招标代理机构综合评议机制,以平时行为考评和代理行为量化评价为重点,破解招标代理市场监管难题。平时行为考评与不良行为记录公示管理挂钩,违规达到限额分值时,按要求给予通报批评直至清出代理市场的处分。代理行为量化评价由建设单位、投标方、招标办业务科室和建委监察室联合进行。通过综合评议,对3家在代理过程中发生操作性、技术性错误的代理机构给予了“黄牌警告”,提高了招标代理机构的整体素质,规范了招标代理市场行为。

    (四)建立联动机制,形成监管合力。实践告诉我们,对招投标活动的监管,在某些重要环节和重要时机,需要建立联动机制,形成监管合力。这样不仅能强化监管力度,形成威慑效应,而且,可以弥补因职能限制难以实现监管目标的问题。基于此,近年来我们探索出了一条联合监管的新路子。一是对招投标过程实施联合监督。对政府投资的重大、重点工程项目招标,我办除邀请监察、检察、审计等职能部门参与监督外,一些涉及到社会公共利益的大型项目、市政基础设施工程,还邀请人大代表、新闻媒体和群众代表参与监督,增强了招投标活动的透明度。为加强招投标关键环节监督,预防腐败问题发生,2001年,我办会同市监察局,率先在全国推行了“双合同”制度,即:在签订工程施工合同的同时必须签订廉政合同,并随中标合同一道备案、一道审核、一道存档、一道检查。凡廉政合同未正常履行的,视情况给予信誉扣分、暂停投标直至移交司法机关处理等。此举曾受到省监察厅的充分肯定,《建筑市场与招标投标》杂志先后两次介绍了我们的经验。二是对招投标情况实施联合检查。今年,由市监察局牵头、我办作为成员单位之一,共同参与了全市建设工程招投标情况专项检查。通过检查,发现规避招标、擅自改变招标方式、城区建委越权监督、招标备案手续不全、评标专家管理不严、随意改变投资计划、合同履行监管乏力等10个方面的问题,并针对问题性质和严重程度,分别对49名党员干部给予了党、政纪处分,对规避招标等违法违规工程罚款125.9万元,追回违纪资金280万元,严厉打击了招投标市场的不法行为,进一步规范了全市招投标市场秩序。三是对施工合同履行实施联合管理。我办在严格合同备案管理,积极推行工程担保制度的同时,主动加强同质量、安全、造价、资质与资格等管理机构的联系,把中标后合同履行监督渗透到建筑市场综合执法检查中,严厉打击合同履行中的违法、违规、违约行为。如,去年11月重点对39项政府投资的项目进行了跟踪检查,发现随意更换项目经理、任意进行合同变更、不合理地增加合同价款、转包、违法分包、签定“阴阳合同”、带资、垫资施工、拖欠支付工程款、拖延竣工结算等10多个问题,并写出专题报告,为建设行政主管部门完善决策、制定对策、实施全面监管,提供了重要参考。《中国建设报》以“招标项目合同履行信用状况堪忧”为题,全面介绍了我办加强中标合同履行监管的做法。

    三、实施制度创新,优化招投标市场发展环境

    只有注重制度建设和创新,才能在规范化的服务中,为招投标当事人创造良好的交易环境。因此,我办在推行制度建设和创新方面,紧盯招投标监管中的薄弱环节,从规范市场秩序和行政监督行为入手,建立和完善了各项规章制度,优化了招投标市场发展环境。

    (一)完善制度体系,规范“游戏规则”。近年来,我办始终把坚持制度创新,规范招投标运行程序作为一件大事来抓,围绕招投标中的各个环节,制定了一系列管理办法和规范标准。先后出台了施工、监理、勘察、设计、装饰装修、设备、评标专家和评标专家库、专家评标公正度评价、投标人资格预审、招标代理、计算机辅助评标、中标结果公示、中标项目合同履行、投诉受理、重大(重点)项目招标廉政预警、监督执法人员具体行政行为监督等15个规范性管理文件;制定了综合计分、合理低价、综合费率、无标底、工程量清单等5种评标标准和方法。同时,重视发挥招投标协会的作用,加强招投标行业自律建设,制定了《建设工程招标投标行业诚信自律公约》,建立了招标人、投标人、招标代理机构、评标专家诚信档案,基本形成了我市招投标制度保障体系。

    (二)构筑“六道防线”,约束监督行为。 在招投标活动监管中,我们发现监管人员对某些环节把关不严,虽然有些是受执法环境的影响,或来自上面的压力,但这种随意性对规范招投标秩序极为不利。如对擅自改变招标方式的行为默认许可、对前期手续不全的工程允许进入招标程序、对规避招标的项目不处罚办理手续等。针对这些问题,我办围绕“六个必须”,构建了招投标全程监控体系。即:凡符合工程建设资质要求的企业,必须接受其投标报名,任何人不得设置障碍;凡国有投资的工程建设项目,必须实行公开招标,任何人不得改变招标方式;凡实行资格预审的招标项目,必须事先在招标文件中载明预审的标准和办法,任何人不得提出歧视性、排斥性条款;凡发现专家评委在评标中有徇私舞弊行为,必须严肃查处,任何人不得例外;凡经审核的评标标准和办法,必须坚决执行,任何人不得变通;凡中标项目没有特殊原因必须按计划开工,任何人不得随意改变中标结果。为使“六个必须”成为监管人员的自觉行动,我们通过行政监督制度改革,依法规范备案内容、招标程序、监督方式和管理措施,较好地实现了招标监督行为规范化。今年8月,在我办组织的千人问卷调查中,政风行风、优化环境、治理商业贿赂3项指标总评满意率达93.7%。

    (三)管好“身边人”,防止“灯下黑”。我们通过建立健全内部管理工作制度、规则和标准,规范全办人员的工作作风、办公秩序和行政行为,提高了工作质量、工作效率和基础管理水平,有效地制约了行政执法行为。一是建立责任追究制度。坚持廉政和勤政相结合,建立健全行政执法监督检查制度、评议考核制度和执法责任目标制度,向社会公开“十不准”承诺,加强内部监督和层级监督,提高了执法人员的依法行政水平,基本实现了执法监督法制化。2003年以来,在备案审核和监督执法中实现了“零投诉”。二是推行学法用法制度。坚持每周抽出半天时间,组织全办人员学习相关法律法规和规定,通过开展案例解剖、专题研讨、体会交流等活动,引导大家从法律规定中悟理,把现实问题联系起来明理,用正确的思想方法论理,激发大家的学习兴趣,增强法治观念,提高依法办事能力。2000年以来,全办有5人撰写的15篇学法用法和招投标监管方面的研讨文章被《中国建设报》、《中国监察》、《建筑市场与招标投标》等媒体刊用。三是严格政务公开制度。通过建立健全对内对外公示制度、服务承诺制度和责任追究制度,规范政务公开的形式和内容,实行快捷式办公服务模式,方便群众,接受监督,提高了招投标工作的透明度,达到了行政管理公开化。自公开投诉电话、设立举报箱的6年间,受理投诉举报案件23期,分别依法进行了处理,满足了投诉举报者的要求和愿望。四是实行定期轮岗制度。即:将房屋建筑、市政基础设施、监理、勘察、设计、装饰装修、设备等监管项目分工到科室,由科室分工到人,推行一人一岗,从受理招标到中标合同签订,全过程负责监督,每年轮岗一次,谁出问题就把板子打在谁的身上,有效地消除了不作为或乱作为的现象等。

 


             
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